Por Pablo Robbio Saravia
I. LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El tiempo, sin duda, ocupa un papel de suma importancia en todo el derecho administrativo, quizás, porque uno de los caracteres de la función administrativa sea la continuidad, lo que la diferencia de la función judicial y legislativa que son intermitentes o discontinuas (1).
En esa línea de pensamiento, podemos afirmar que los plazos resultan de suma importancia en el marco de un procedimiento administrativo, ya que en definitiva el tiempo opera de modo decisivo en la eficacia del acto en particular y en la serie o sucesiones de actos que integran un procedimiento (2).
A raíz de que todas las acciones humanas están encuadradas en el tiempo (3), nuestro Código Civil, en su segundo título preliminar, prevé la forma de contar el transcurso del tiempo en el derecho, señalando que el día es el intervalo entero que corre de media noche a media noche ( ) y que los actos que deben ejecutarse dentro de cierto plazo, valen art. 24 CC si se ejecutan antes de la media noche en que termina el último día del plazo ( ). En síntesis, nuestra norma de art. 27 CC fondo contempla al día en sus veinticuatro horas, aunque debemos recordar que esas disposiciones tendrán un carácter meramente supletorio cuando una ley, sentencia u acto jurídico entre particulares prevea una modalidad distinta (art. 29 ). Sentado ello, y antes de introducirnos en el desarrollo del tema que nos convoca, deviene necesario repasar muy CC resumidamente las características esenciales que revelan los plazos dentro del procedimiento administrativo. A saber:
a) (4) tanto para la administración como para los administrados, lo que significa el deber de cumplirlos Son obligatorios con la consiguiente facultad -si el incumplidor es la administración- de exigir su cumplimiento en sede administrativa o judicial.
Esto no ha de confundirse, como lo sostiene Cassagne (5), con la perentoriedad, la cual supone la caducidad o decaimiento del derecho que ha dejado de utilizarse ni tampoco con la improrrogabilidad, que se refiere a la imposibilidad de extender o ampliar los plazos fijados.
En definitiva, tal imposición legal persigue que el principio de celeridad, economía y eficacia en los trámites no quede en el marco de una mera declaración programática, ya que el administrado tiene el derecho constitucional a una rápida y eficaz decisión administrativa (6).
b) Se contabilizan por días hábiles administrativos (7), salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a pedido de parte.
La normativa se refiere a días hábiles administrativos, es decir, son los días en que trabaja la administración pública y que no siempre coinciden con los rigen la actividad judicial. La aclaración vale, porque ciertos días de inactividad judicial
(por ejemplo, la denominada «feria judicial») son hábiles para la administración pública y por lo tanto los términos siguen corriendo en el ámbito de esta última. Por el contrario, puede haber días de asueto administrativo que no tengan incidencia ni relevancia en la actividad judicial.
Aunque parezca una verdad de perogrullo, los días hábiles administrativos son aquellos en los cuales trabaja la administración pública y no siempre coinciden con los días hábiles judiciales. A modo de ejemplo, podemos decir que en el orden nacional son inhábiles para la administración los días sábados, domingos, feriados y días no laborables (8).
c) Son prorrogables (9), es decir pueden extenderse o ampliarse de oficio o a pedido de parte, siempre y cuando ello no afecte derechos de terceros. Este principio no es aplicable en materia recursiva donde los plazos son improrrogables.
En el orden nacional, frente a un pedido de prórroga por parte del administrado, la denegatoria debe notificársele por lo menos dos días antes del vencimiento del plazo cuya prórroga se solicita. En el orden local, el mero pedido de prórroga suspende los términos en curso.
d) No son perentorios (10), esto quiere decir que las presentaciones realizadas por el administrado fuera de los plazos establecidos, deben ser consideraras y examinadas por la administración hasta tanto ésta de por decaído el derecho no utilizado en forma expresa o tácita.
Por el contrario, en materia recursiva los plazos resultan perentorios y el administrado pierde el derecho de interponer su recurso una vez vencido el plazo legal para ello, sin perjuicio del derecho de articular la correspondiente denuncia de ilegitimidad.
A grandes rasgos, estas son las características sustanciales que conllevan los plazos en el marco de un procedimiento administrativo, entendido este último «como un conjunto de actos, combinados entre sí, que representan el camino que inexorablemente debe transitarse para llegar al dictado del acto administrativo definitivo, célula motora de la función que permite a la administración concretar la satisfacción de necesidades colectivas» (11).
II. EL PLAZO DE GRACIA.
Sentado lo anterior, enfocaremos este trabajo en el denominado plazo de gracia (12) en el procedimiento administrativo, aclarando que sólo trataremos su aplicación en materia recursiva, ya que como dijimos, los plazos allí establecidos son los únicos perentorios en el marco de un procedimiento de éste tipo.
Tanto el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN) como el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Salta (CPCCS) de manera similar, en sus , establecen que el escrito no presentado dentro del artículos 124 horario judicial del día en que venciere el plazo, sólo podrá ser entregado válidamente en la secretaría que corresponda, el día hábil inmediato y dentro de las dos primeras horas del despacho.
Estas disposiciones tienen claramente por fin evitar el perjuicio que le causa a las partes el límite horario de los tribunales de justicia, problema que se hace extensivo a todos los organismos de la administración pública, ya que los justiciables (y también los administrados) carecen de la totalidad del horario del día para ejercer sus derechos conforme la regla prevista por los artículos 24 y 27 del Código Civil.
III. SU RECEPCION NORMATIVA EN EL REGIMEN NACIONAL Y EN LOS DIVERSOS REGIMENES PROVINCIALES.
En el orden nacional, en un principio el plazo de gracia previsto en el artículo 124 del CPCCN se aplicaba por analogía al procedimiento administrativo, hasta que el decreto reglamentario de la ley nacional de procedimientos administrativos, en su entonces artículo 111 (actual ) dispuso: «El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación será aplicable artículo 106 supletoriamente para resolver cuestiones no previstas expresamente y en tanto no fueren incompatibles con el régimen establecido en la ley de procedimientos administrativos y por este reglamento».
Mas allá de la previsión por vía supletoria que previó el reglamento de la ley 19.549, el tema fue tratado por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en la causa «Fundación Universidad de Belgrano» (13), donde se ventilaba la temporaneidad de un recurso directo interpuesto en sede administrativa y dentro de las dos primeras horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo para su articulación.
El Máximo Tribunal de Justicia entendió que el artículo 124 del CPCCN resultaba en un todo compatible con la ley 19.549. En síntesis sostuvo que: a) El artículo 124 del CPCCN no debe considerarse como un intento de modificación de las leyes de fondo o de forma que fijen plazos para el ejercicio de un derecho, sino como un modo de regular las situaciones en que el interesado se ve en la imposibilidad de utilizar todo el tiempo apto del que legalmente dispone, debido a la hora de cierre de las oficinas judiciales -y administrativas- partiendo del presupuesto de que la voluntad fue expresada en el curso del día anterior sin que fuese materialmente recibida.
b) Los plazos administrativos, por aplicación supletoria del Código Civil, son continuos y completos y se extienden desde el momento en que finaliza el día de la notificación hasta la media noche del día de su vencimiento, siendo en cambio limitadas las horas en que funcionan las respectivas oficinas.
c) Resulta adecuado aplicar el artículo 124 del CPCCN, a tenor de lo dispuesto por el artículo 111 (actual 106) del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, toda vez que frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento administrativo resultaría incongruente negar en él lo que está permitido en el ámbito de la justicia.
Esta decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que desde su dictado se mantuvo inalterable, fue inmediatamente elogiada por importantes doctrinarios, como los Dres. Jorge Docobo (14) y Germán Bidart Campos (15), entre otros.
Pero sin embargo, y para que no quedaran dudas sobre su procedencia, con el dictado del se incorporó decreto 1883/91 finalmente al artículo 25 del Reglamento Nacional de la Ley de Procedimientos Administrativos (RNLPA) la posibilidad de que el administrado realizara presentaciones el día hábil inmediato al vencimiento del plazo y dentro de las dos (2) primeras horas del horario de atención de la oficina que corresponda. Se desprende de esto último, que dicha norma no hizo otra cosa que plasmar expresamente la procedencia del plazo de gracia en la normativa que rige el procedimiento administrativo nacional.
Por su parte, en la Provincia de Buenos Aires, su ley de procedimientos administrativos ( ) en un Decreto – Ley 7647/70 principio no preveía el plazo de gracia ni hacía remisión al Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia para la aplicación supletoria del mismo. En ese marco, y pese a que la doctrina (16) bregaba por su aplicación, la Suprema Corte de la Provincia -desde una concepción positivista- la negaba (17), aunque con el tiempo la posición contraria comenzaría a gestarse en la causa » s/Demanda Pilomeno de Questa, Marta Susana c/Municipalidad de Morón contencioso administrativa» (18) para luego finalmente consolidarse en la causa «Chipolini, Susana Alcira c/ Provincia de Buenos Aires (IPS) s/ Demanda contencioso administrativa » (19) donde se aplicó por vía analógica el plazo de gracia previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia. Esa jurisprudencia generó -con el correr del tiempo- la necesidad de incorporar expresamente al plazo de gracia en la normativa reguladora del procedimiento administrativo bonaerense, lo que finalmente aconteció primero a través de la , que impuso un plazo de gracia de dos horas, ley 13.262 y luego mediante la , que amplió el mismo a cuatro horas. En otro orden y repasando el resto de los ley 13.708 ordenamientos provinciales, cabe señalar que en la mayoría de ellos el plazo de gracia se encuentra contemplado expresamente en sus normativas, como es el caso de las provincias de Buenos Aires ( ), art. 69, Decreto – Ley 7647/70 Misiones (art. 91, Ley 2970), Corrientes ( ), Entre Ríos ( ), Tierra del Fuego ( art. 18, Ley 3460 art. 19, Ley 7060 art. 61, Ley ), Formosa ( ), Tucumán ( ), y Córdoba ( ), sumando 141 art. 71, Decreto -Ley 971/80 art. 31, Ley 4537 art. 64, Ley 5350 también a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ( y 1572/7 y Ley 32). art. 45, Decretos 1510/97
Otras jurisdicciones reconocen su procedencia, pero por aplicación supletoria de sus códigos procesales, como es el caso de La Pampa (art. 118, ), Santa Cruz (art 111, ) y Jujuy ( ). Ley 951 Ley 1260 art. 149, Ley 1886
Finalmente la Rioja ( ), Mendoza ( ) y Salta ( ) -como veremos a continuación- no prevén en sus Ley 4044 Ley 3909 Ley 5348 normas de procedimientos al denominado plazo de gracia, y la remisión que esos textos hacen a sus Códigos Procesales es sólo relativa al capítulo de la prueba, situación que ha generado y genera incertidumbre con respecto a la aplicación de este instituto en el marco del procedimiento administrativo.
IV. SITUACION EN LA PROVINCIA DE SALTA En el orden local, el escenario no ha sido pacífico en cuanto al reconocimiento del plazo de gracia dentro del procedimiento administrativo.
Desde una visión estrictamente positivista, es válido reconocer que el plazo de gracia no encuentra disposición expresa que lo contemple en el marco de la ley 5.348, y que tampoco se puede aplicar de manera supletoria, como ya mencionamos, porque nuestra ley de procedimientos administrativos no prevé una remisión integral al Código Procesal Civil y Comercial; siendo que sólo se remite parcialmente, en su , al capítulo de la prueba, lo que claramente artículo 188 cercena la aplicación, por vía supletoria, del artículo 124 de dicho Código de rito.
Dijimos que la procedencia del plazo de gracia no ha sido pacífica, y ello es así porque, más allá de su falta de previsión normativa, la Corte de Justicia Provincial ha reconocido su aplicación dentro del procedimiento administrativo, generando discrepancias con parte de la doctrina local, con la posición de la Procuración General de la Municipalidad de Salta y de la Fiscalía de Estado Provincial, aunque éste último órgano asesor ha ido virando su punto de vista hasta su tolerancia.
El Máximo Tribunal Provincial, en el fallo «Payo José c/ Administración General de Aguas de Salta» (20), admitió por primera vez la aplicación del plazo de gracia en el marco del procedimiento administrativo.
En el caso se trató de la impugnación efectuada por el actor contra un decreto del Poder Ejecutivo, por conducto del cual se le había otorgado su retiro voluntario. Dicho recurso fue interpuesto, ante la autoridad que dictó el acto administrativo, dentro de las dos primeras horas del día hábil siguiente al de su vencimiento ( ). artículo 177 LPAS
En el caso, la CJS aplicó la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa «Fundación Universidad de Belgrano», haciendo hincapié en el principio del informalismo a favor del administrado (principio previsto en el ) y señalando que no puede anteponerse la letra de la ley a su espíritu, lo ritual y lo formal a lo artículo 143 LPAS material. Y lo material en el caso es el derecho a la jurisdicción con su capítulo del debido proceso y de la defensa, menoscabado por una rigidez intolerante en la interpretación de los plazos.
Con posterioridad, dicha doctrina se mantuvo en la causa «Nolazco Arnaldo y Canelada Luís por sí y en representación de Asociaciones Interhospitalaria, Materno Infantil y Aspromin c/ Provincia de Salta s/ Queja por apelación denegada» (21).
Si bien esta causa difería en los hechos con lo ventilado en la causa «Payo» -aquí se trataba de la interpretación del plazo de gracia en un recurso de apelación en el marco de una acción de amparo- la CJS señaló que el artículo 124 del CPCCP configura una suerte de regla común, desde que rige en otros ordenamientos, como en el Código Procesal Laboral (artículo 90), en el Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo (art. 23(22)) y en el procedimiento administrativo, concluyendo que «sí existe un régimen general adoptado por la gran mayoría de los ordenamientos procesales (23), que contempla un plazo de gracia de dos horas, la «recta interpretación» (…) obliga razonablemente a aplicarlo».
En el año 2004, el Máximo Tribunal de la Provincia volvió a pronunciarse en la causa «Argibay Diego c/Provincia de Salta s/recurso de apelación» (24), ratificando su doctrina sentada en la causa «Payo». En esta causa se ventiló la etapa recursiva del administrado contra un acto administrativo- con la diferencia que el juez de grado consideró interpuesta la demanda en tiempo y forma (por aplicación del artículo 12 del Código de Procedimientos en lo Contencioso-Administrativo y aplicación supletoria del artículo 124 del Código Procesal Civil y Comercial) y la demandada entendía que el recurso jerárquico había sido interpuesto extemporáneamente.
Finalmente, la Corte Provincial se pronunció en la causa «Tánger SRL c/ Dirección General de Rentas s/ recurso de inconstitucionalidad» (25) del 24 de abril del 2006.
En esta última, el Máximo Tribunal de Justicia reconoce la garantía contemplada en la Convención Americana sobre (Pacto San José de Costa Rica) que tiene toda persona a ser oída y a un recurso efectivo ante los Derechos Humanos jueces y tribunales competentes, lo que en palabras de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación (26) significa reconocer el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva, que supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia y ante las autoridades administrativas competentes y obtener de ellos sentencia o decisión útil, luego de transitar un proceso – o procedimiento administrativo – conducido en legal forma.
Por su parte, y pese a que la doctrina de la causa «Payo» se mantiene inalterable sin que ello haya generado su introducción expresa en la Ley de Procedimientos Administrativos, parte de la doctrina local sostiene que el plazo de gracia en el procedimiento administrativo, en su estado actual, no puede ser reconocido.
Entre los argumentos más sobresalientes de esa posición podemos mencionar a los siguientes: a) Por la falta de una norma expresa en la LPAS que lo contemple, y porque la remisión que ella hace al Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia involucra únicamente lo atinente a la prueba (27); b) Por el carácter perentorio e improrrogable de los plazos recursivos (28); c) Porque el plazo es un requisito formal esencial (en materia recursiva) cuyo incumplimiento no puede excusarse en virtud del principio del informalismo a favor del administrado (29); d) Porque en el ámbito administrativo, el particular dispone íntegramente de todo el plazo legalmente previsto para recurrir; ello porque ciertas oficinas administrativas funcionan las veinticuatro (24) horas y pueden allí interponerse los recursos, tal como lo autoriza el artículo 144, inc 4) de la LPAS (30); e) Porque negar la procedencia del plazo de gracia en materia recursiva, no implica restringir el derecho de defensa del particular, ya que este cuenta con la posibilidad de articular la denuncia de ilegitimidad (31).
Por su parte, la Procuración General de la Municipalidad de Salta ha dicho al respecto que «…el plazo de gracia no existe en nuestro procedimiento provincial … para tener vigencia dentro de un ordenamiento jurídico debe estar previsto, como ocurre en el ámbito administrativo nacional por la remisión que contiene el art. 111 RLNP… Nuestra Ley de Procedimientos no contempla tal remisión; en consecuencia, siendo el plazo de gracia una norma de excepción no tiene cabida dentro de la misma» (32).
Desde otro lado, la Fiscalía de Estado, en su calidad de órgano de control de la legalidad constitucional e infraconstitucional de la actividad administrativa del Estado Provincial (33), hasta hace tres años atrás venía desconociendo la aplicación del plazo de gracia en el marco del procedimiento administrativo. En defensa de ello argumentaba: «…en el ámbito Administrativo, al poder el interesado utilizar todo el tiempo del que legalmente dispone, la problemática reseñada no se presenta debido a que ciertas oficinas administrativas funcionan las 24 hs y en virtud del principio del informalismo a favor del administrado, éste, puede válidamente realizar presentaciones ante funcionarios incompetentes quienes tienen la obligación de remitirlas a los organismos competentes; con lo cual queda salvado el problema sin necesidad de recurrir a una institución ajena al procedimiento administrativo» (34). También se dijo, a fin de fundar la improcedencia del plazo de gracia, que aquél «radica en la improrrogabilidad y perentoriedad de los plazos para la interposición de ellos (…). A ello suma la circunstancia de que no existe en la ley citada ninguna norma que autorice la remisión al art. 124 del CPCyC de Salta que posibilite su aplicación en el Procedimiento Administrativo» (35):
Esta larga posición mantenida por la Fiscalía de Estado de la Provincia, finalmente terminó tolerando la inalterable doctrina fijada por la CJS en la causa «Payo» y repetida en lo sucesivo en causas similares. Es así que, sin contradecir los argumentos que utilizó durante mucho tiempo para negar la procedencia del plazo de gracia, sólo se limitó a sostener: «(…) surge una doctrina jurisprudencial que resulta extensible a todas las otras situaciones en que se verifiquen idénticas condiciones; máxime cuando el más alto Tribunal Provincial reiteró su postura en diversas oportunidades. Por ello, atento a la jerarquía de la Corte de Justicia, el carácter definitivo y último de sus sentencias, la armonía que debe haber entre los distintos órganos estatales, y la necesidad de ahorrarle al Estado los gastos que se derivarían de acciones judiciales previsiblemente desfavorables, determina la conveniencia de que la Administración pública se atenga a los criterios del máximo Tribunal Provincial en cuanto a la aplicación e interpretación del Derecho» (36).
Como se advierte, el reconocimiento del plazo de gracia en el marco del procedimiento administrativo no ha sido nada pacífico, aunque es importante reconocer que luego del viro realizado por la Fiscalía de Estado de la Provincia la cuestión ha ido bajando sus decibeles en beneficio del administrado, a quien se le ha reconocido la posibilidad de expresarse conforme lo dispuesto por el artículo 124 del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia. Sin perjuicio de ello, lo cierto es que el reconocimiento al plazo de gracia en el procedimiento administrativo no ha logrado aun consolidarse expresamente en la Ley 5.348. V. SU APLICACIÓN POR VIA ANALOGICA HASTA SU EXPRESO RECONOCIMIENTO Entendemos, teniendo en cuenta el estado actual de la cuestión en el ámbito provincial, que el plazo de gracia previsto en el artículo 124 del Código Procesal Civil y Comercial Provincial puede y debe, hasta su expreso reconocimiento en la Ley .5348, aplicarse por vía analógica al procedimiento administrativo local.
Aquí las razones en que se funda mi posición:
A ) En primer lugar, porque si el plazo de gracia resulta aceptado, sin discusión alguna, en el marco de un proceso judicial, el cual se caracteriza por un fuerte rigorismo formal y por dirimirse allí frente un órgano neutral e imparcial un
pleito entre contrapartes, no habría impedimento para aplicarlo en el procedimiento administrativo, donde el formalismo es atenuado y no existe un enfrentamiento de partes, toda vez que la Administración persigue el bien común junto al administrado en su carácter de colaborador, y si bien éste concurre en defensa de sus derechos e intereses, lo hace en busca de la legalidad del acto; finalidad que también persigue la Administración siempre en observancia del principio de legalidad.
B) En otro orden, porque no considero que el carácter perentorio, que caracteriza a los plazos en materia de recursos administrativos, se vea desnaturalizado por el hecho que se aplique o reconozca en la vía impugnatoria la procedencia del plazo de gracia en el procedimiento administrativo. b1) Primero porque el fin del plazo de gracia no persigue el alargamiento de los plazos legales establecidos, sino que busca reconocerle al administrado – o justiciable- el remanente temporal que transcurre desde el cierre de la oficina pública hasta la media noche en que venciere el plazo (artículos 24 y 27 del Código Civil) y en el cual le resulta materialmente imposible ejercer su derecho, o por lo menos con plenitud. b2) Segundo porque debe entenderse que la voluntad expresada dentro del plazo de gracia tuvo lugar el día anterior de su presentación, vale decir, dentro del plazo legal. b3) Tercero porque los plazos recursivos, en el marco de un proceso judicial, son perentorios y sin embargo no los desnaturaliza el hecho que se acepte el plazo de gracia para su interposición. Lo mismo ocurre en varias leyes de procedimiento administrativo (por ejemplo la Ley Nacional 19549) que prevé el plazo de gracia y no por ello los plazos recursivos pierden su perentoriedad.
C) Creo, por otra parte, que el argumento de que, en el orden local, algunas oficinas de la administración pública trabajan las 24 horas y que el administrado -por aplicación del principio del informalismo (artículos 143 y 144 inc. 4 LPAS)- puede deducir su recurso ante autoridad incompetente, no resulta suficiente para impedir la aplicación del plazo de gracia. c1) Primeo porque en materia de recursos administrativos la regla consiste en que los mismos deben interponerse y fundarse ante autoridad competente, dado que ella resolverá el remedio articulado, en observancia al principio de celeridad, economía y sencillez en los trámites, y que se garantizará evitando remisiones posteriores. c2) La excepción a esta regla es la prevista en el , es decir la presentación ante autoridad incompetente, pero articulo 144 inc. 4 de la LPAS es sólo excepción porque de otra manera estaríamos consagrando esta excepción como regla y las disposiciones previstas en los artículos que regulan los recursos perderían su finalidad. c3) Esto último se refuerza aun más con lo previsto por el en cuanto establece que los plazos se interrumpen por la interposición de artículo 157 de la LPAS recursos aun cuando hayan sido mal calificados técnicamente o hayan sido presentados antes órganos incompetentes por error justificable. Vale decir, que sólo los plazos se suspenderán cuando medie error justificable, lo que implica cargar sobre el administrado la responsabilidad de justificar la presentación realizada. c4) No creemos que el espíritu de la LPAS -conjugando los artículos 143, 144 inc., 157, 177, 179 y 184 – sea el de la presentación deliberada por parte del recurrente en cualquier organismo público, porque como venimos sosteniendo antes, la regla es la interposición ante la autoridad competente y no al revés. c5) Con respecto al horario de atención, rige para la Administración Pública Provincial y sus organismos descentralizados el decreto 1831/03 que prevé un horario de atención de sus mesas de entradas de 8 a 20 hs. Así también, y a modo de ejemplo, por Resolución D 104/08 -del ex Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos- se estableció que la Policía de la Provincia de Salta tendrá un horario de atención en su Área Administrativa (los días hábiles de 08:00 a 20:00 hs) y en su Área operativa (las 24 horas, todos los días). Con esto se puede demostrar que, aun en el caso que el administrado tenga la suerte que el personal policial -por ejemplo- le reciba un recurso fuera del horario administrativo, el particular se encuentra limitado para ejercer en plenitud su derecho de defensa (ej. tomar vista previa del expte.) con el gran riesgo que su interposición no suspenda los plazos por considerarse esa presentación como un error inexcusable. Esta situación atenta contra el principio general de la buena fe con relación al tiempo, porque como dice el Profesor Jesús González Pérez «este no sólo se vulnera cuando se fija un plazo desproporcionado sino cuando el momento elegido es inadecuado» (37).
D) En otro orden, creemos necesaria la aplicación del plazo de gracia, dado que de otra manera el derecho del administrado se vería seriamente conculcado en el marco del procedimiento recursivo, ya que su no reconocimiento le haría perder la vía recursiva no sólo en sede administrativa sino también en sede judicial. Y ello no se subsana con la posibilidad de articular la denuncia de ilegitimidad del acto, porque si bien la administración siempre tiene la obligación de examinar sus actos (en pos del principio de legalidad) la decisión que de ella recaiga resulta irrecurrible tanto en sede administrativa como judicial.
E) Por último porque entiendo que en nada perjudica a la administración el hecho que se reconozca el plazo de gracia, sino al contrario, ya que siendo uno de los principios del procedimiento administrativo la búsqueda de la verdad objetiva, qué mejor que el particular, en su carácter de colaborar, ayude a encontrarla.
VI. CONCLUSION Para concluir, quedó demostrado que en el orden local la cuestión no se encuentra zanjada, ya que existen varias posiciones al respecto -todas ellas con sustento jurídico válido- pero que, en definitiva, no hacen otra cosa que poner al administrado en un real estado de incertidumbre, y esa es la razón para aplicar por vía analógica el plazo de gracia en el procedimiento administrativo.
Aunque también es válido reconocer que el reciente cambio de rumbo de la Fiscalía de Estado Provincial, le ha dado al administrado la tranquilidad que, mientras subsista tal posición, se derecho se verá garantizado. Pero esa situación reciente, no obsta a que breguemos por el reconocimiento expreso del plazo de gracia en la Ley 5.348, a fin proteger al administrado, que actúa en el marco del procedimiento administrativo como un mero colaborador, y evitar que pierda la confianza legitima que le merece a la administración.
Notas al pie: (1) Marienhoff, Miguel S., «Tratado de Derecho Administrativo» tomo I, pág. 40, ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 1970; (2) Canosa, Armando N., citando a González Pérez, Jesús, en «Procedimiento Administrativo: Recursos y Reclamos», ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 2008;
(3) Llambías, Jorge J., «Tratado de Derecho Civil», tomo I, pág. 126, ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 2012;
(4) Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (N° 19.549, y en adelante LNPA) artículo 1°, inc. e), ap. 1. En igual sentido Ley de Procedimientos Administrativos para la Provincia de Salta (N° 5.348, y en adelante LPAS) artículo 153;
(5) Cassagne, Juan Carlos «Derecho Administrativo, Tomo II, pág 697, ed. Adeledo Perrot, Buenos Aires 2008;
(6) Hutchinson, Tomás «Ley nacional de procedimientos administrativos», tomo I, pág. 38, ed. Astrea, Buenos Aires 1987;
(7) LNPA artículo 1°, inc. e), ap. 2. En igual sentido LPAS artículo 152;
(8) Ver, Halperín, David A. en «Los plazos en el procedimiento administrativo», en la obra «Procedimiento Administrativo» de Tawil, Guido (Director), pág 254, ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 2009;
(9) LNPA artículo 1°, inc. e), ap. 5. En igual sentido LPAS artículo 155;
(10) LNPA artículo 1°, inc. e), ap. 8. En igual sentido LPAS artículo 154;
(11) Canosa, Armando N., en «Procedimiento Administrativo: Recursos y Reclamos», pág. 57, ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires 2008;
(12) O bien, como comúnmente se lo conoce en la terminología abogadil «las dos primeras horas»;
(13) Fallo 300:1070; (14) LL, 1979-B, pág. 104;
(15) ED, 80-630;
(16) Botassi, Carlos «Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires», pág. 241 y sgtes,. ed. Platense, La Plata 1988; Hutchinson, Tomás «Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires», pág., 243 y sgtes, ed. Astrea, Buenos Aires 1995; Bibiloni, Homero «Plazo de Gracia en la Provincia de Buenos Aires. 20 años ininterrumpidos de perjuicio para los ciudadanos», LL2001-A-333; (17) SCBA «Celulosa Argentina SA c/ Poder Ejecutivo s/Demanda contencioso administrativa», causa B 45.735 (02/03/71), AyS 1971-1-122; SCBA «Electro Mecánica Argentina SA c/ D.E.B.A s/ Demanda contencioso administrativa», causa B 47.415 (09/11/76), AyS 1976-III-32; SCBA «Victorel, Carmen Aída c/ Provincia de Buenos Aires (IPS) s/ Demanda contencioso administrativa», causa B 52.853 (04/04/95), AyS 1995-1- 668; (18) LL 2000 – A- 110;
(19) SCBA, causa B 57.987 del 14/04/04;
(20) CSJ, Tomo 63:637;
(21) CSJ, Tomo 78: 841;
(22) Art. 23 CPCA: «En todo lo referente al procedimiento de las causas contencioso – administrativas, y que no tuviese tramitación o términos especiales, señalados en esta ley, regirá el Código de procedimientos en lo Civil y Comercial, que se considerará como ley supletoria de ésta».
(23) Entendemos, ya que expresamente menciona al procedimiento administrativo, que la CJS involucró a este ordenamiento dentro del concepto de «ordenamiento procesal».
(24) CSJ, Tomo 94:767;
(25) CJS, Tomo 104:265;
(26) CSJN, Fallos 324:4185;
(27) Escudero de Quintana, Beatriz y Montero Castiella de García, Soraya en «Algunas consideraciones sobre la improcedencia del plazo de gracia en la Ley de Procedimientos Administrativos», Revista Compromiso (Publicación del Colegio de Abogados y Procuradores de la Provincia de Salta) N° 12, febrero 2000;
(28) Escudero de Quinta, Beatriz y Montero Castiella, Soraya en «Denuncias y Recursos» pág, 98, Ed. Virtudes, Salta 2005;
(29) Escudero de Quintana, Beatriz y Montero Castiella, Soraya en «Denuncias y Recursos», pág 98;
(30) Escudero… «Denuncias y Recursos», pág 99;
(31) Escudero de Quintana, Beatriz y Montero Castiella de García, Soraya en «Algunas consideraciones sobre la improcedencia del plazo de gracia en la Ley de Procedimientos Administrativos», Revista Compromiso (Publicación del Colegio de Abogados y Procuradores de la Provincia de Salta) N° 12, febrero 2000;
(32) PG – MCS, Dictamen N° 30/01;
(33) Ley 6831;
(34) FE, dict. 120/01;
(35) FE, dict. 84/11;
(36) FE, dict. 23/12;
(37) González Perez, Jesús «El principio general de la buena fe en el derecho administrativo», pág 188, ed. Thomson Civitas, Madrid 2004.
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Jurisprudencia
Pilomeno de Qüesta, Marta S. c/ Municipalidad de Morón s/ Demanda contencioso administrativa SENTENCIA.SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. , 26/10/1999.
Corte Suprema de Justicia, provincia de Salta, Nolazco Arnaldo y Canelada Luís por sí y en representación de Asociaciones Interhospitalaria, Materno Infantil y Aspromin c/ Provincia de Salta s/ Queja por apelación denegada, 29/09/2009 Corte Suprema de Justicia, provincia de Salta, Argibay Diego c/ Provincia de Salta s/ recurso de apelación, 17/11/2004
Legislación
CODIGO CIVIL. Art. 20 Ley 340. 25/1869. Vigente, de alcance general
CODIGO CIVIL. Art. 23 Ley 340. 25/1869. Vigente, de alcance general
CODIGO CIVIL. Art. 2 Ley 340. 25/1869. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Art. 1 Ley 19.549. 3/4/1972. Vigente, de alcance general
CODIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION. Art. 84 Ley 17.454. 18/1981. Vigente, de alcance general
DECRETO REGLAMENTARIO DE LA LEY 19.549 DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. Art. 70 DECRETO NACIONAL 1759/1972 Texto ordenado por Decreto Nacional 1883/1991. 3/4/1972. Vigente, de alcance general
TEXTO ORDENADO DEL DECRETO REGLAMENTARIO DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO. Decreto Nacional 1.883/91. 17/1991. Vigente, de alcance general
NORMAS DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DECRETO-LEY 7647/70. Buenos Aires 3/11/1970. Vigente, de alcance general
Ley 13262 LEY 13.262. Buenos Aires 28/10/2004. Individual, Solo Modificatoria o Sin Eficacia
MODIFICACION DE NORMAS DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO RELATIVAS AL COMPUTO DE PLAZOS. LEY 13.708. Buenos Aires 27/6/2007. Individual, Solo Modificatoria o Sin Eficacia
NORMAS DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Art. 6 DECRETO-LEY 7647/70. Buenos Aires 3/11/1970. Vigente, de alcance general
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Art. 1 LEY 3.460. Corrientes 22/11/1978. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE ENTRE RIOS Art. 1 LEY 7060. Entre Ríos 25/1/1983. Vigente, de alcance general
Ley de procedimiento administrativo. Art. 49 Ley 141. Tierra del Fuego 29/4/1994. Vigente, de alcance general
Ley de Procedimientos Administrativos de Formosa. Art. 57 DECRETO-LEY 971. Formosa 29/12/1980. Vigente, de alcance general
Ley de Procedimiento Administrativo. Art. 25 LEY 4.537. Tucumán 31/1976. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Art. 52 LEY 5.350. Córdoba 21/3/1972. Vigente, de alcance general
Ley de procedimientos administrativos de la Ciudad de Buenos Aires. Art. 37 DECRETO 1.510/1997. Ciudad Autónoma de Buenos Aires 22/10/1997. Vigente, de alcance general
Ley de Procedimientos Administrativos *Ley 951 (N.J.F. 951/79). La Pampa 12/1979. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LEY N. 1260. Santa Cruz 22/2/1979. Vigente, de alcance general
Ley Procesal Administrativa de la provincia de Jujuy. Art. 12 LEY 1886. Jujuy 4/1948. Vigente, de alcance general
Ley de Procedimiento Administrativo. Ley N. 4.044. La Rioja 1/4/1981. Vigente, de alcance general
Ley de procedimiento administrativo de Mendoza *LEY 3.909. Mendoza 20/3/1973. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA LA PROVINCIA DE SALTA. Ley 5.348. Salta 5/12/1978. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA LA PROVINCIA DE SALTA. Art. 1 Ley 5.348. Salta 5/12/1978. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA LA PROVINCIA DE SALTA. Art. 127 Ley 5.348. Salta 5/12/1978. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA LA PROVINCIA DE SALTA. Art. 99 Ley 5.348. Salta 5/12/1978. Vigente, de alcance general
APROBACION DEL PACTO DE SAN JOSE DE COSTA RICA. Ley 23.054. 1/3/1984. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA LA PROVINCIA DE SALTA. Art. 100 Ley 5.348. Salta 5/12/1978. Vigente, de alcance general
LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA LA PROVINCIA DE SALTA. Art. 111 Ley 5.348. Salta 5/12/1978. Vigente, de alcance general