Pablo Robbio Saravia
SUMARIO: I. Los plazos en el procedimiento administrativo. II. El plazo de gracia. III. Su recepción normativa en el régimen nacional y en los diversos regímenes provinciales. IV. Situación en la provincia de Salta. V. Su aplicación por vía analógica hasta su expreso reconocimiento. VI. Conclusión.
I. Los plazos en el procedimiento administrativo.
El tiempo, sin duda, ocupa un papel de suma importancia en todo el derecho admi- nistrativo, quizás, porque uno de los caracteres de la función administrativa sea la con- tinuidad, lo que la diferencia de la función judicial y legislativa, que son intermitentes o discontinuas1.
En esa línea de pensamiento, podemos afirmar que los plazos resultan de suma importancia en el marco de un procedimiento administrativo, ya que en definitiva el tiempo opera de modo decisivo en la eficacia del acto en particular y en la serie o sucesiones de actos que integran un procedimiento2.
A raíz de que todas las acciones humanas están encuadradas en el tiempo3, nuestro Código Civil, en su segundo título preliminar, prevé la forma de contar el transcurso del tiempo en el derecho, señalando que el día es el intervalo entero que corre de media- noche a medianoche (Art. 24 CC) y que los actos que deben ejecutarse dentro de cierto plazo valen si se ejecutan antes de la medianoche en que termina el último día del plazo (Art. 27 CC).
1 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 1970, p. 40. 2 Canosa, Armando N., citando a González Pérez, Jesús, en Procedimiento administrativo: recursos y re- clamos, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 2008. 3 Llambías, Jorge J., Tratado de Derecho Civil, T. I, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 2012, p. 126.
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En síntesis, nuestra norma de fondo contempla al día en sus veinticuatro horas, aunque debemos recordar que esas disposiciones tendrán un carácter meramente supletorio cuando una ley, sentencia o acto jurídico entre particulares prevea una mo- dalidad distinta (Art. 29 CC).
Sentado ello, y antes de introducirnos en el desarrollo del tema que nos convoca, deviene necesario repasar muy resumidamente las características esenciales que revelan los plazos dentro del procedimiento administrativo. A saber:
a) Son obligatorios4 tanto para la Administración como para los administrados, lo que significa el deber de cumplirlos con la consiguiente facultad –si el incumplidor es la Administración– de exigir su cumplimiento en sede administrativa o judicial.
Esto no ha de confundirse, como lo sostiene Cassagne5, con la perentoriedad, la cual supone la caducidad o el decaimiento del derecho que ha dejado de utilizarse ni tampoco con la improrrogabilidad, que se refiere a la imposibilidad de extender o ampliar los plazos fijados.
En definitiva, tal imposición legal persigue que el principio de celeridad, economía y eficacia en los trámites no quede en el marco de una mera declaración programática, ya que el administrado tiene el derecho constitucional a una rápida y eficaz decisión administrativa6.
b) Se contabilizan por días hábiles administrativos7, salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a pedido de parte.
La normativa se refiere a días hábiles administrativos, es decir, son los días en que trabaja la Administración pública y que no siempre coinciden con los que rigen la actividad judicial. La aclaración vale, porque ciertos días de inactividad judicial (por ejemplo, la denominada “feria judicial”) son hábiles para la Administración pública y, por lo tanto, los términos siguen corriendo en el ámbito de esta última. Por el contrario, puede haber días de asueto administrativo que no tengan incidencia ni relevancia en la actividad judicial.
Aunque parezca una verdad de Perogrullo, los días hábiles administrativos son aque- llos en los cuales trabaja la Administración pública y no siempre coinciden con los días hábiles judiciales. A modo de ejemplo, podemos decir que en el orden nacional son inhá- biles para la Administración los días sábados, domingos, feriados y días no laborables8.
4 Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (No 19.549, y en adelante LNPA), Artículo 1o, inc. e), ap. 1. En igual sentido, Ley de Procedimientos Administrativos para la Provincia de Salta (No 5.348, y en adelante LPAS), Artículo 153. 5 Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II, Buenos Aires, AdeledoPerrot, 2008, p. 697. 6 Hutchinson, Tomás, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, T. I, Buenos Aires, Astrea, 1987, p. 38. 7 LNPA, Artículo 1o, inc. e), ap. 2. En igual sentido LPAS, Artículo 152. 8 Ver, Halperín, David A., “Los plazos en el procedimiento administrativo”, en Procedimiento Administrativo, de Tawil, Guido (Director), Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2009, p. 254.
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c) Son prorrogables9, es decir, pueden extenderse o ampliarse de oficio o a pedido de parte, siempre y cuando ello no afecte derechos de terceros. Este principio no es aplicable en materia recursiva donde los plazos son improrrogables.
En el orden nacional, frente a un pedido de prórroga por parte del administrado, la denegatoria debe notificársele por lo menos dos días antes del vencimiento del plazo cuya prórroga se solicita. En el orden local, el mero pedido de prórroga suspende los términos en curso.
d) No son perentorios10, esto quiere decir que las presentaciones realizadas por el administrado fuera de los plazos establecidos deben ser consideradas y examinadas por la Administración hasta tanto ésta dé por decaído el derecho no utilizado en forma expresa o tácita.
Por el contrario, en materia recursiva los plazos resultan perentorios y el administrado pierde el derecho de interponer su recurso una vez vencido el plazo legal para ello, sin perjuicio del derecho de articular la correspondiente denuncia de ilegitimidad.
A grandes rasgos, estas son las características sustanciales que conllevan los plazos en el marco de un procedimiento administrativo, entendido este último “como un conjunto de actos, combinados entre sí, que representan el camino que inexorablemente debe transitarse para llegar al dictado del acto administrativo definitivo, célula motora de la función que permite a la Administración concretar la satisfacción de necesidades colectivas”11.
II. El plazo de gracia.
Sentado lo anterior, enfocaremos este trabajo en el denominado plazo de gracia12 en el procedimiento administrativo, aclarando que solo trataremos su aplicación en materia recursiva, ya que, como dijimos, los plazos allí establecidos son los únicos perentorios en el marco de un procedimiento de este tipo.
Tanto el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN) como el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Salta (CPCCS) de manera similar, en sus Artículos 124, establecen que el escrito no presentado dentro del horario judicial del día en que venciere el plazo solo podrá ser entregado válidamente en la secretaría que co- rresponda, el día hábil inmediato y dentro de las dos primeras horas del despacho.
Estas disposiciones tienen claramente por fin evitar el perjuicio que le causa a las partes el límite horario de los tribunales de justicia, problema que se hace extensivo a todos los organismos de la Administración pública, ya que los justiciables (y también los admi- nistrados) carecen de la totalidad del horario del día para ejercer sus derechos conforme la regla prevista por los Artículos 24 y 27 del Código Civil.
9 LNPA, Artículo 1o, inc. e), ap. 5. En igual sentido LPAS, Artículo 155. 10 LNPA, Artículo 1o, inc. e), ap. 8. En igual sentido LPAS, Artículo 154. 11 Canosa, Armando N., op. cit., p. 57. 12 O bien, como comúnmente se lo conoce en la terminología abogadil, “las dos primeras horas”.
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III. Su recepción normativa en el régimen nacional y en los diversos regímenes provinciales.
En el orden nacional, en un principio el plazo de gracia previsto en el Artículo 124 del CPCCN se aplicaba por analogía al procedimiento administrativo, hasta que el decreto reglamentario de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, en su entonces Artículo 111 (actual Artículo 106), dispuso: “El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación será aplicable supletoriamente para resolver cuestiones no previstas expresa- mente y en tanto no fueren incompatibles con el régimen establecido en la Ley de Pro- cedimientos Administrativos y por este reglamento”.
Más allá de la previsión por vía supletoria que previó el reglamento de la Ley No 19.549, el tema fue tratado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Fundación Universidad de Belgrano”13, donde se ventilaba la temporaneidad de un recurso directo interpuesto en sede administrativa y dentro de las dos primeras horas del día hábil siguiente al del vencimiento del plazo para su articulación.
El Máximo Tribunal de Justicia entendió que el Artículo 124 del CPCCN resultaba en un todo compatible con la Ley No 19.549. En síntesis sostuvo que:
a) El Artículo 124 del CPCCN no debe considerarse como un intento de modificación de las leyes de fondo o de forma que fijen plazos para el ejercicio de un derecho, sino como un modo de regular las situaciones en que el interesado se ve en la imposibilidad de utilizar todo el tiempo apto del que legalmente dispone, debido a la hora de cierre de las oficinas judiciales –y administrativas– partiendo del presupuesto de que la voluntad fue expresada en el curso del día anterior sin que fuese materialmente recibida.
b) Los plazos administrativos, por aplicación supletoria del Código Civil, son conti- nuos y completos y se extienden desde el momento en que finaliza el día de la notificación hasta la medianoche del día de su vencimiento, siendo en cambio limitadas las horas en que funcionan las respectivas oficinas.
c) Resulta adecuado aplicar el Artículo 124 del CPCCN, a tenor de lo dispuesto por el Artículo 111 (actual 106) del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Ad- ministrativos, toda vez que frente al formalismo moderado que caracteriza al procedi- miento administrativo resultaría incongruente negar en él lo que está permitido en el ámbito de la justicia.
Esta decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que desde su dictado se mantuvo inalterable, fue inmediatamente elogiada por importantes doctrinarios, como los Dres. Jorge Docobo14 y Germán Bidart Campos15, entre otros.
13 Fallos: 300:1070. 14 LL, 1979-B, p. 104. 15 ED, 80-630.
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Pero sin embargo, y para que no quedaran dudas sobre su procedencia, con el dictado del Decreto No 1.883/1991 se incorporó finalmente al Artículo 25 del Regla- mento Nacional de la Ley de Procedimientos Administrativos (RNLPA) la posibilidad de que el administrado realizara presentaciones el día hábil inmediato al vencimiento del plazo y dentro de las dos (2) primeras horas del horario de atención de la oficina que corresponda. Se desprende de esto último, que dicha norma no hizo otra cosa que plas- mar expresamente la procedencia del plazo de gracia en la normativa que rige el pro- cedimiento administrativo nacional.
Por su parte, en la Provincia de Buenos Aires, su Ley de Procedimientos Adminis- trativos (Decreto Ley No 7.647/1970) en un principio no preveía el plazo de gracia ni hacía remisión al Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia para la aplicación supletoria del mismo.
En ese marco, y pese a que la doctrina16 bregaba por su aplicación, la Suprema Corte de la Provincia –desde una concepción positivista– la negaba17, aunque con el tiempo la posición contraria comenzaría a gestarse en la causa “Pilomeno de Questa, Marta Susana c/ Municipalidad de Morón s/ demanda contencioso administrativa”18, para luego final- mente consolidarse en la causa “Chipolini, Susana Alcira c/ Provincia de Buenos Aires (IPS) s/ demanda contencioso administrativa”19, donde se aplicó por vía analógica el plazo de gracia previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia.
Esa jurisprudencia generó –con el correr del tiempo– la necesidad de incorporar expresamente al plazo de gracia en la normativa reguladora del procedimiento adminis- trativo bonaerense, lo que finalmente aconteció primero a través de la Ley No 13.262, que impuso un plazo de gracia de dos horas, y luego mediante la Ley No 13.708, que amplió el mismo a cuatro horas.
En otro orden y repasando el resto de los ordenamientos provinciales, cabe señalar que en la mayoría de ellos el plazo de gracia se encuentra contemplado expresamente en sus normativas, como es el caso de las provincias de Buenos Aires (Art. 69, Decreto Ley No 7.647/1970), Misiones (Art. 91, Ley No 2.970), Corrientes (Art. 18, Ley No 3.460), Entre Ríos (Art. 19, Ley No 7.060), Tierra del Fuego (Art. 61, Ley No 141), Formosa (Art. 71, Decreto Ley No 971/1980), Tucumán (Art. 31, Ley No 4.537) y Córdoba (Art. 64, Ley No 5.350), sumando también a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Art. 45, Decretos Nros. 1.510/1997 y 1.572/1997 y Ley No 32).
16 Botassi, Carlos, Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, ed. Platense, 1988, p. 241 y sigs.; Hutchinson, Tomás, Procedimiento Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, Buenos Aires, Astrea, 1995, p. 243 y sigs.; Bibiloni, Homero, “Plazo de Gracia en la Provincia de Buenos Aires. 20 años ininterrumpidos de perjuicio para los ciudadanos”, LL 2001-A-333. 17 SCBA, “Celulosa Argentina S.A. c/ Poder Ejecutivo s/ demanda contencioso administrativa”, causa B 45.735 (2-3-1971), AyS 1971-1-122; SCBA, “Electro Mecánica Argentina S.A. c/ DEBA s/ demanda contencioso administrativa”, causa B 47.415 (9-11-1976), AyS 1976-III-32; SCBA, “Victorel, Carmen Aída c/ Provincia de Buenos Aires (IPS) s/ demanda contencioso administrativa”, causa B 52.853 (4-4-1995), AyS 1995-1- 668. 18 LL 2000 – A- 110. 19 SCBA, causa B 57.987 del 14-4-2004.
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Otras jurisdicciones reconocen su procedencia, pero por aplicación supletoria de sus códigos procesales, como es el caso de La Pampa (Art. 118, Ley No 951), Santa Cruz (Art. 111, Ley No 1.260) y Jujuy (Art. 149, Ley No 1.886).
Finalmente La Rioja (Ley No 4.044), Mendoza (Ley No 3.909) y Salta (Ley No 5.348) –como veremos a continuación– no prevén en sus normas de procedimientos el denomi- nado plazo de gracia, y la remisión que esos textos hacen a sus códigos procesales es solo relativa al capítulo de la prueba, situación que ha generado y genera incertidumbre con respecto a la aplicación de este instituto en el marco del procedimiento administrativo.
IV. Situación en la provincia de Salta.
En el orden local, el escenario no ha sido pacífico en cuanto al reconocimiento del plazo de gracia dentro del procedimiento administrativo.
Desde una visión estrictamente positivista, es válido reconocer que el plazo de gracia no encuentra disposición expresa que lo contemple en el marco de la Ley No 5.348, y que tampoco se puede aplicar de manera supletoria, como ya mencionamos, porque nuestra Ley de Procedimientos Administrativos no prevé una remisión integral al Código Procesal Civil y Comercial; siendo que solo se remite parcialmente, en su Artículo 188, al capítulo de la prueba, lo que claramente cercena la aplicación, por vía supletoria, del Artículo 124 de dicho Código de rito.
Dijimos que la procedencia del plazo de gracia no ha sido pacífica, y ello es así porque, más allá de su falta de previsión normativa, la Corte de Justicia Provincial ha reconocido su aplicación dentro del procedimiento administrativo, generando discrepancias con parte de la doctrina local, con la posición de la Procuración General de la Municipalidad de Salta y de la Fiscalía de Estado Provincial, aunque este último órgano asesor ha ido virando su punto de vista hasta su tolerancia.
El Máximo Tribunal Provincial, en el fallo “Payo, José c/ Administración General de Aguas de Salta”20, admitió por primera vez la aplicación del plazo de gracia en el marco del procedimiento administrativo.
En el caso se trató de la impugnación efectuada por el actor contra un decreto del Poder Ejecutivo, por conducto del cual se le había otorgado su retiro voluntario. Dicho recurso fue interpuesto, ante la autoridad que dictó el acto administrativo, dentro de las dos primeras horas del día hábil siguiente al de su vencimiento (Artículo 177 LPAS).
En el caso, la CJS aplicó la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Fundación Universidad de Belgrano”, haciendo hincapié en el prin- cipio del informalismo a favor del administrado (principio previsto en el Artículo 143 LPAS) y señalando que no puede anteponerse la letra de la ley a su espíritu, lo ritual y lo formal a lo material. Y lo material en el caso es el derecho a la jurisdicción con su capítulo del debido proceso y de la defensa, menoscabado por una rigidez intolerante en la interpre- tación de los plazos.
20 CSJ, Tomo 63:637.
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Con posterioridad, dicha doctrina se mantuvo en la causa “Nolazco, Arnaldo y Ca- nelada, Luis por sí y en representación de Asociaciones Interhospitalaria, Materno Infantil y Aspromin c/ Provincia de Salta s/ queja por apelación denegada”21.
Si bien esta causa difería en los hechos con lo ventilado en la causa “Payo” –aquí se trataba de la interpretación del plazo de gracia en un recurso de apelación en el marco de una acción de amparo–, la CJS señaló que el Artículo 124 del CPCCP configura una suerte de regla común, desde que rige en otros ordenamientos, como en el Código Pro- cesal Laboral (Artículo 90), en el Código de Procedimientos en lo Contencioso Adminis- trativo (Artículo 2322) y en el procedimiento administrativo, concluyendo que “sí existe un régimen general adoptado por la gran mayoría de los ordenamientos procesales23, que contempla un plazo de gracia de dos horas, la ‘recta interpretación’ […] obliga razona- blemente a aplicarlo”.
En el año 2004, el Máximo Tribunal de la Provincia volvió a pronunciarse en la causa “Argibay, Diego c/ Provincia de Salta s/ recurso de apelación”24, ratificando su doctrina sentada en la causa “Payo”. En esta causa se ventiló la etapa recursiva del administrado contra un acto administrativo, con la diferencia que el juez de grado consideró interpuesta la demanda en tiempo y forma (por aplicación del Artículo 12 del Código de Procedimien- tos en lo Contencioso Administrativo y aplicación supletoria del Artículo 124 del Código Procesal Civil y Comercial) y la demandada entendía que el recurso jerárquico había sido interpuesto extemporáneamente.
Finalmente, la Corte Provincial se pronunció en la causa “Tánger S.R.L. c/ Dirección General de Rentas s/ recurso de inconstitucionalidad”25, del 24 de abril de 2006.
En esta última, el Máximo Tribunal de Justicia reconoce la garantía contemplada en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) que tiene toda persona a ser oída y a un recurso efectivo ante los jueces y tribunales competentes, lo que en palabras de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación26 significa reconocer el derecho a la tutela administrativa y judicial efectiva, que supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia y ante las autoridades administrativas competentes y obtener de ellos sentencia o decisión útil, luego de transitar un proceso – o procedimiento administrativo– conducido en legal forma.
Por su parte, y pese a que la doctrina de la causa “Payo” se mantiene inalterable sin que ello haya generado su introducción expresa en la Ley de Procedimientos Adminis- trativos, parte de la doctrina local sostiene que el plazo de gracia en el procedimiento administrativo, en su estado actual, no puede ser reconocido.
21 CSJ, Tomo 78: 841. 22 Art. 23 CPCA: “En todo lo referente al procedimiento de las causas contencioso administrativas, y que no tuviese tramitación o términos especiales, señalados en esta ley, regirá el Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial, que se considerará como ley supletoria de ésta”. 23 Entendemos, ya que expresamente menciona al procedimiento administrativo, que la CJS involucró a este ordenamiento dentro del concepto de “ordenamiento procesal”. 24 CSJ, Tomo 94:767. 25 CJS, Tomo 104:265. 26 CSJN, Fallos: 324:4185.
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Entre los argumentos más sobresalientes de esa posición podemos mencionar los siguientes: a) Por la falta de una norma expresa en la LPAS que lo contemple, y porque la remisión que ella hace al Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia involucra únicamente lo atinente a la prueba27; b) Por el carácter perentorio e improrrogable de los plazos recursivos28; c) Porque el plazo es un requisito formal esencial (en materia recur- siva) cuyo incumplimiento no puede excusarse en virtud del principio del informalismo a favor del administrado29; d) Porque en el ámbito administrativo, el particular dispone íntegramente de todo el plazo legalmente previsto para recurrir; ello porque ciertas ofi- cinas administrativas funcionan las veinticuatro (24) horas y pueden allí interponerse los recursos, tal como lo autoriza el Artículo 144, inc. 4) de la LPAS30; e) Porque negar la procedencia del plazo de gracia en materia recursiva no implica restringir el derecho de defensa del particular, ya que este cuenta con la posibilidad de articular la denuncia de ilegitimidad31.
Por su parte, la Procuración General de la Municipalidad de Salta ha dicho al respec- to: “[…] el plazo de gracia no existe en nuestro procedimiento provincial […] para tener vigencia dentro de un ordenamiento jurídico debe estar previsto, como ocurre en el ámbito administrativo nacional por la remisión que contiene el Artículo 111 RLNP […]. Nuestra Ley de Procedimientos no contempla tal remisión; en consecuencia, siendo el plazo de gracia una norma de excepción no tiene cabida dentro de la misma”32.
Desde otro lado, la Fiscalía de Estado, en su calidad de órgano de control de la le- galidad constitucional e infraconstitucional de la actividad administrativa del Estado Pro- vincial33, hasta hace tres años atrás venía desconociendo la aplicación del plazo de gracia en el marco del procedimiento administrativo. En defensa de ello argumentaba: “[…] en el ámbito administrativo, al poder el interesado utilizar todo el tiempo del que legalmente dispone, la problemática reseñada no se presenta debido a que ciertas oficinas adminis- trativas funcionan las veinticuatro horas y en virtud del principio del informalismo a favor del administrado, éste puede válidamente realizar presentaciones ante funcionarios in- competentes, quienes tienen la obligación de remitirlas a los organismos competentes; con lo cual queda salvado el problema sin necesidad de recurrir a una institución ajena al procedimiento administrativo”34. También se dijo, a fin de fundar la improcedencia del plazo de gracia, que aquél “radica en la improrrogabilidad y perentoriedad de los plazos
27 Escudero de Quintana, Beatriz y Montero Castiella de García, Soraya, “Algunas consideraciones sobre la improcedencia del plazo de gracia en la Ley de Procedimientos Administrativos”, Revista Compromiso (Publicación del Colegio de Abogados y Procuradores de la Provincia de Salta) No 12, febrero 2000. 28 Escudero de Quinta, Beatriz y Montero Castiella, Soraya, Denuncias y recursos, Salta, Ed. Virtudes, 2005, p. 98. 29 Ídem, p. 98. 30 Ídem, p. 99. 31 Ídem nota 27. 32 PG – MCS, Dictamen No 30/01. 33 Ley No 6.831. 34 FE, dict. 120/01.
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para la interposición de ellos […]. A ello se suma la circunstancia de que no existe en la ley citada ninguna norma que autorice la remisión al Artículo 124 del CPCyC de Salta que posibilite su aplicación en el procedimiento administrativo”35.
Esta larga posición mantenida por la Fiscalía de Estado de la Provincia finalmente terminó tolerando la inalterable doctrina fijada por la CJS en la causa “Payo” y repetida en lo sucesivo en causas similares. Es así que, sin contradecir los argumentos que utilizó durante mucho tiempo para negar la procedencia del plazo de gracia, solo se limitó a sostener: “[…] surge una doctrina jurisprudencial que resulta extensible a todas las otras situaciones en que se verifiquen idénticas condiciones; máxime cuando el más alto Tri- bunal Provincial reiteró su postura en diversas oportunidades. Por ello, atento a la jerar- quía de la Corte de Justicia, el carácter definitivo y último de sus sentencias, la armonía que debe haber entre los distintos órganos estatales, y la necesidad de ahorrarle al Estado los gastos que se derivarían de acciones judiciales previsiblemente desfavorables, deter- mina la conveniencia de que la Administración pública se atenga a los criterios del máximo Tribunal Provincial en cuanto a la aplicación e interpretación del derecho”36.
Como se advierte, el reconocimiento del plazo de gracia en el marco del procedimien- to administrativo no ha sido nada pacífico, aunque es importante reconocer que luego del viro realizado por la Fiscalía de Estado de la Provincia la cuestión ha ido bajando sus decibeles en beneficio del administrado, a quien se le ha reconocido la posibilidad de expresarse conforme lo dispuesto por el Artículo 124 del Código Procesal Civil y Comer- cial de la Provincia. Sin perjuicio de ello, lo cierto es que el reconocimiento al plazo de gracia en el procedimiento administrativo no ha logrado aun consolidarse expresamente en la Ley No 5.348.
V. Su aplicación por vía analógica hasta su expreso reconocimiento.
Entendemos, teniendo en cuenta el estado actual de la cuestión en el ámbito pro- vincial, que el plazo de gracia previsto en el Artículo 124 del Código Procesal Civil y Comercial Provincial puede y debe, hasta su expreso reconocimiento en la Ley No 5.348, aplicarse por vía analógica al procedimiento administrativo local.
Aquí las razones en que se funda mi posición: A) En primer lugar, porque si el plazo de gracia resulta aceptado, sin discusión alguna, en el marco de un proceso judicial, el cual se caracteriza por un fuerte rigorismo formal y por dirimirse allí frente a un órgano neutral e imparcial un pleito entre contrapartes, no habría impedimento para aplicarlo en el procedimiento administrativo, donde el formalismo es atenuado y no existe un enfrentamiento de partes, toda vez que la Administración persigue el bien común junto al administrado en su carácter de colaborador, y si bien éste concurre en defensa de sus derechos e intereses, lo hace en busca de la legalidad del acto; finalidad que también persigue la Administración siempre en observancia del principio de legalidad.
35 FE, dict. 84/11. 36 FE, dict. 23/12.
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B) En otro orden, porque no considero que el carácter perentorio, que caracteriza a los plazos en materia de recursos administrativos, se vea desnaturalizado por el hecho de que se aplique o reconozca en la vía impugnatoria la procedencia del plazo de gracia en el procedimiento administrativo. b.1) Primero, porque el fin del plazo de gracia no persigue el alargamiento de los plazos legales establecidos, sino que busca reconocerle al adminis- trado –o justiciable– el remanente temporal que transcurre desde el cierre de la oficina pública hasta la medianoche en que venciere el plazo (Artículos 24 y 27 del Código Civil) y en el cual le resulta materialmente imposible ejercer su derecho, o por lo menos con plenitud. b.2) Segundo, porque debe entenderse que la voluntad expresada dentro del plazo de gracia tuvo lugar el día anterior de su presentación, vale decir, dentro del plazo legal. b.3) Tercero, porque los plazos recursivos, en el marco de un proceso judicial, son perentorios y, sin embargo, no los desnaturaliza el hecho de que se acepte el plazo de gracia para su interposición. Lo mismo ocurre en varias leyes de procedimiento adminis- trativo (por ejemplo, la Ley Nacional No 19.549) que prevén el plazo de gracia y no por ello los plazos recursivos pierden su perentoriedad.
C) Creo, por otra parte, que el argumento de que, en el orden local, algunas oficinas de la Administración pública trabajan las veinticuatro horas y que el administrado –por aplicación del principio del informalismo (Artículos 143 y 144, inc. 4, LPAS)– puede deducir su recurso ante autoridad incompetente, no resulta suficiente para impedir la aplicación del plazo de gracia. c.1) Primero, porque en materia de recursos administrativos la regla consiste en que los mismos deben interponerse y fundarse ante autoridad competente, dado que ella resolverá el remedio articulado, en observancia al principio de celeridad, economía y sencillez en los trámites, y que se garantizará evitando remisiones posteriores. c.2) La excepción a esta regla es la prevista en el Artículo 144, inc. 4, de la LPAS; es decir, la presentación ante autoridad incompetente, pero es solo excepción porque de otra manera estaríamos consagrando esta excepción como regla y las disposiciones previstas en los artículos que regulan los recursos perderían su finalidad. c.3) Esto último se refuerza aun más con lo previsto por el Artículo 157 de la LPAS, en cuanto establece que los plazos se interrumpen por la interposición de recursos aun cuando hayan sido mal calificados técnicamente o hayan sido presentados antes órganos incompetentes por error justifica- ble. Vale decir, que solo los plazos se suspenderán cuando medie error justificable, lo que implica cargar sobre el administrado la responsabilidad de justificar la presentación rea- lizada. c.4) No creemos que el espíritu de la LPAS –conjugando los Artículos 143, 144, inc. 157, 177, 179 y 184– sea el de la presentación deliberada por parte del recurrente en cualquier organismo público, porque como venimos sosteniendo antes, la regla es la in- terposición ante la autoridad competente y no al revés. c.5) Con respecto al horario de atención, rige para la Administración pública provincial y sus organismos descentralizados el Decreto No 1.831/2003, que prevé un horario de atención de sus mesas de entradas de 8.00 a 20.00 horas. Así también, y a modo de ejemplo, por Resolución D No 104/2008 –del ex Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos– se estableció que la Policía de la Provincia de Salta tendrá un horario de atención en su Área Administrativa (los días hábiles de 8:00 a 20:00 horas) y en su Área Operativa (las veinticuatro horas, todos los días). Con esto se puede demostrar que, aun en el caso de que el administrado
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tenga la suerte de que el personal policial –por ejemplo– le reciba un recurso fuera del horario administrativo, el particular se encuentra limitado para ejercer en plenitud su derecho de defensa (ej., tomar vista previa del expte.), con el gran riesgo de que su interposición no suspenda los plazos por considerarse esa presentación como un error inexcusable. Esta situación atenta contra el principio general de la buena fe con relación al tiempo, porque como dice el Profesor Jesús González Pérez, “este no solo se vulnera cuando se fija un plazo desproporcionado sino cuando el momento elegido es inadecuado”37.
D) En otro orden, creemos necesaria la aplicación del plazo de gracia, dado que de otra manera el derecho del administrado se vería seriamente conculcado en el marco del procedimiento recursivo, ya que su no reconocimiento le haría perder la vía recursiva no solo en sede administrativa sino también en sede judicial. Y ello no se subsana con la posibilidad de articular la denuncia de ilegitimidad del acto, porque si bien la Administra- ción siempre tiene la obligación de examinar sus actos (en pos del principio de legalidad), la decisión que de ella recaiga resulta irrecurrible tanto en sede administrativa como judicial. E) Por último, porque entiendo que en nada perjudica a la Administración el hecho de que se reconozca el plazo de gracia, sino al contrario, ya que siendo uno de los principios del procedimiento administrativo la búsqueda de la verdad objetiva, qué mejor que el particular, en su carácter de colaborar, ayude a encontrarla.
VI. Conclusión.
Para concluir, quedó demostrado que en el orden local la cuestión no se encuentra zanjada, ya que existen varias posiciones al respecto –todas ellas con sustento jurídico válido– pero que, en definitiva, no hacen otra cosa que poner al administrado en un real estado de incertidumbre, y esa es la razón para aplicar por vía analógica el plazo de gracia en el procedimiento administrativo.
Aunque también es válido reconocer que el reciente cambio de rumbo de la Fiscalía de Estado Provincial le ha dado al administrado la tranquilidad de que, mientras subsista tal posición, su derecho se verá garantizado.
Pero esa situación reciente no obsta a que breguemos por el reconocimiento expreso del plazo de gracia en la Ley No 5.348, a fin de proteger al administrado, que actúa en el marco del procedimiento administrativo como un mero colaborador, y evitar que pierda la confianza legítima que le merece a la Administración.
37 González Pérez, Jesús, El principio general de la buena fe en el derecho administrativo, Madrid, ed. Thomson Civitas, 2004, p. 188.
SECCIÓN DOCTRINA 37 Rap (427)
Plazo de gracia RAP